【专题研究4】城市更新形势下日照主城区建设强度研究

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本期主题：城市更新与可持续发展

[编者按]

进入存量更新时代，城市更新作为国内城市化进程新的增长点，已成为持续有影响力的命题。在此背景下，各大中城市展开了轰轰烈烈的城市更新运动。为更好地推进城市更新工作，及时总结、梳理各地城市更新实践的成功经验，2017年6月30日，《规划师》杂志社与日照市规划局联合举办了以“城市更新与可持续发展”为主题的“《规划师》·日照经验交流会”，征集到来自于全国的相关学术论文近百篇。本期“专题研究”栏目选发部分主题报告及获奖征文，从城市更新和风貌保护的城市设计实践、开发区转型、城市更新制度设计、日照城市更新实践等方面展开探讨，以期为规划界同仁提供参考。

【专题研究4】

城市更新形势下日照主城区建设强度研究

日照市规划设计研究院规划一所所长韩晓明，山东省城乡规划设计研究院高级工程师王军在《规划师》2017年第10期撰文，近年来，日照市着力开展城市更新工作，同时完善相应层面的规划编制，以实现主城区控制性详细规划基本全覆盖。在这一过程中，落实国家对于规划新常态的发展思路，适当挖掘、有效利用城市土地资源是规划编制的重点，开展主城区建设用地强度研究成为当务之急。在充分调研现状建设情况的前提下，日照市从宏观、中观、微观三个层面寻找建设强度控制在规划编制过程中存在的问题，研究相应规划对策，并运用GIS技术辅助建立用地建设强度模型，合理确定城市建设用地的建设强度控制指标，为城市建设更新及规划编制提供依据。

[关键词]城市更新；建设强度；容积率

[文章编号]1006-0022(2017)10-0153-05

[中图分类号]TU984　

[文献标识码]B

[引文格式]韩晓明，王军．城市更新形势下日照主城区建设强度研究[J]．规划师，2017(10)：153-157．

  一   

我国现阶段规划编制中建设强度控制存在的问题

在我国现有城市规划编制体系中，建设强度指标控制在控制性详细规划编制过程中应用较多。在确定建设强度控制指标时，我国各地区多采用经验数据或通过城市设计手段反推，客观依据不足，整体性较差，使法定规划的科学性和权威性大打折扣。从规划编制不同层面分析，我国现阶段规划编制中建设强度控制主要存在以下问题。

（一）宏观层面：总量确定具有局限性

由于不同地区、城市对城市建设强度的具体控制要求不尽相同，国家针对城市建设强度控制等相关内容所制定的规范和标准多数为通则性规定，缺少总量控制要求及明确的控制指标体系，在使用中存在缺乏针对性、覆盖面不够及可操作性不强等问题，难以提供有效的技术支撑。

（二）中观层面：分片区规划导致建设总量屡被突破

对于一个城市的集中建设区来说，不同的区域由于政策引导差异、发展条件不同、发展时序先后及建设基底的区别，整体发展处于非均衡状态，同时市场经济等因素导致不同区域的发展对于建设强度的需求具有差异性。虽然城市设计反推建设强度控制指标是一种相对合理的方法，但是编制的分片区化具有较大的局限性，缺少对城市空间塑造的整体把握。目前，相关的规划法规及规范对分区建设没有提出建设强度的具体控制要求，上位规划对于控制性详细规划的编制指导内容过于宽泛，缺乏基于中观层面的具有针对性的强度分区管理，因此在控制性详细规划中出现多片区规划各自为政、缺乏统筹分析和相互协调的问题(图1)。

（三）微观层面：强度指标确定缺乏依据和弹性

控制性详细规划作为法定规划，直接指导城市建设用地开发建设，控制指标的确定尤为重要。建设强度控制指标往往由规划编制人员根据经验在满足规范一般要求的前提下，采用固定数值或区间数值来确定，技术依据不足，且规划编制人员的教育背景、技术能力及经验积累不同，指标确定较为随意，使规划的科学性大打折扣；基本控制单元强度指标与地块强度指标仅仅满足总量的一致，不能有效体现不同地块的差异性。

二

 合理确定城市建设强度的一般规划策略

（一）宏观层面：合理确定用地和建设需求总量

在宏观层面，规划人员结合城市自身发展特点，根据城市建设用地的供给、需求总量预测，并参照国际、国内经验进行类比分析，采取合理、可行的评价标准，综合权衡经济、社会和环境方面的内容进行价值取向判断，从而确定城市建筑总量中主体建筑 (即住宅建筑和商业办公建筑 ) 的总量，确定城市整体建设强度。一般来说，建设强度越高，建筑层数越多，建筑总量越大，城市空间就会给人越压抑的感受，有必要降低中心城建设强度，较适宜采取中等建设强度。

（二）中观层面：引入强度分区模型，建立强度分区

在中观层面，规划人员主要从影响建设强度的区位条件，即服务区位、交通区位和环境区位进行量化分析，并引入地价等经济因素，从而形成建设强度分区的模型。强度分区模型的建立由以下两部分组成：

(1) 建立基于区位环境分析的基准强度模型。基准强度模型遵循微观经济学的效率原则，具有普遍性和全局性的特点。一般而言，区位条件越优越，用地建设强度越高，越能充分发挥土地资源及公共设施的社会效益；服务区位主要反映该地区聚集的商业商务业态对建设强度的影响，一般以市级中心和区级中心作为主要赋值对象；交通区位主要由城市轨道交通及站点、城市道路级别等构成，一般以快速轨道交通站点、地面道路的可达性等作为赋值对象；环境区位重点考虑一定规模的公共绿地，通过不同规模大小的公园用地来划分等级，然后进行赋值。在具体操作中，规划人员可借助GIS的统计及分析功能，对每个基本控制单元的服务区位、交通区位和环境区位按不同的权重计算得到相应的属性数据，并对不同的区间进行分级，将主城区城市空间划分为若干等级的基准强度分区，形成建设强度基准模型。

(2) 建立建设强度修正模型。在基准强度模型基础上，规划人员要考虑不同城市的特殊要求，引入美学、生态及城市设计等相关要素，对风貌区、城市景观区域、生态敏感区、空间走廊及轨道交通沿线等区域内的基准模型进行局部修正，得到更合理的强度分区。

（三）微观层面：确定基准强度指标，并对基准强度指标进行调整

在微观层面，规划人员的主要任务是依据基准强度分区和建设总量的相对关系，确定不同强度分区基本控制单元的基准容积率强度数值。在确定基准强度指标时，应以基本控制单元作为容量控制单元，制定地块强度细分的原则，显然综合用途城市地块的容积率与单一用途城市地块的容积率会有所不同：地块规模越小，高强度建设对周边用地空间环境的影响越显著；地块周边道路条件越好，对于相邻地块的影响就会相应减小，地块的建设强度就会越高；对于城市设计提出的特定要求也会影响地块的建设强度。因此，地块建设总量分配应当充分考虑交通条件、土地用途、地块规模和城市设计等相关影响因素，通过建立一系列折算原则和方法，以体现公平和效率(表1)。

三

 日照市实证研究

（一）建设强度及规划编制现状

为更准确地统计日照主城区居住及商业服务业设施用地的建设强度情况，规划人员在进行现状调研时，运用 GIS平台，基于城区 1∶1000 地形图、卫星影像图及土地审批信息进行数据统计与分析，核实近 3000km2 的用地，取得较全面的现状基础数据。

从建设强度总体分布看，日照市主城区居住及商业服务业设施用地建设强度呈现如下特点：老城区 ( 含石臼区 )随着“城中村”的改造出现多处见缝插针式的高强度开发建设，其整体建设密度相比新区较高，给周边地区交通及市政设施的承载力带来严峻挑战，同时整体空间风貌较混乱；现有居住建筑面积总量较大，而日照市城区人口基数较小，所以人均一二类居住用地建筑面积较大，且随着用地投放总量的增加，去库存压力将会继续增大。

现行的日照市城市总体规划对城区人口总量提出了控制要求，由于规划成果是基于城市规划编制办法完成的，没有对建设总量提出相应的控制要求。城区功能片区的控制性详细规划已经基本全覆盖，但各片区规划编制相对独立，缺少统筹，尤其是对建设容量的控制具有较强的主观性。通过测算，控制性详细规划片区的人口及建设总量已经远远超出城市总体规划确定的人口控制要求。现行规划控制指标通过经验数据取得，采用上限控制，缺少弹性。

（二）居住、商业服务业用地容积率确定

1.确定城区合理建设容量

基于城市总体规划确定的人口容量，日照市通过自上而下和自下而上两种总量指标预测方法确定城区建设总量。

(1) 自上而下总量指标测算是以政府计划、相关规划及统计数据为基础，采用数理分析、数学模型等基本方法，分析数字规律、总结变化趋势、预测规划期末指标的方法。主要包括人均指标法、年均增长率法、相关城市类比法及全局优化法等。

(2)自下而上总量指标测算是基于实际建设需求或者实际审批情况，采用数学分析的手段，对总量进行预测的方法。主要包括年竣工量类推法、项目审批类推法、供给需求推算法及交通承载容量法等。

对通过以上两种方法预测得出的建设总量数值加权取值，以确定居住用地及商业服务业设施用地的建设总量。

2.明确建设强度分区

日照市以影响强度分区的交通条件、服务设施配套水平及周边环境作为主导因素，建立基本控制单元强度分区的基准模型。

1）基本控制单元基准强度分区建立

(1)用地强度影响因子选取及分析。通过研究居住用地、商业服务业设施用地的级差分布，发现区位条件 ( 中心区位置、周边道路条件等 )、环境条件 ( 山体绿化、海滨等 ) 对用地建设强度的影响最大。日照市通过分析影响建设用地强度的相关指标，结合主城区建设的实际情况，综合确定建设用地强度的影响因子(图2)。

(2)用地强度影响因子权重确定。为使最终的结果趋于合理化，考虑影响因子对于用地强度影响的强弱程度，采用“深圳密度分区研究”中的层次评定法，确定建设用地强度影响因子的最终权重(表2，表3，图3)。

2）基本控制单元修正强度分区建立

(1)修正强度因子选取。日照市对强度分区的修正主要沿四个方向进行：①城市重点发展区；②城市形象界面展示区；③山海空间视廊；④滨海岸线至山体视廊、水上运动公园至卧龙山视廊、水上运动公园至奎山视廊(图4)。

(2)修正强度分区。日照市在基准强度分区结论的基础上，叠合多项修正因子，得出居住用地和商业服务业设施用地的强度分区图(图5)。其中，居住用地建设强度共分为四级，建设强度由强度Ⅰ区至Ⅳ区逐级降低，分别为高强度区(Ⅰ区)、中强度区(Ⅱ区)、中低强度区(Ⅲ区)和低强度区(Ⅳ区)。

2.建设用地容积率测算

1）基本控制单元基准容积率

日照市依据强度分区和建设总量的结论，采用总量推演、理论研究、案例借鉴及现状借鉴取值四种方法，综合确定不同强度分区的基本控制单元建设用地容积率取值(图6)。

2）基准容积率调整系数

日照市在基准容积率测算过程中仅考虑了宏观及中观层面的影响因素及相关原则，因此只能作为基本控制单元建设强度的依据。在实际土地管理过程中，基本控制单元内地块强度指标的高低受到诸多微观因素的影响，应结合用地建设条件确定基准容积率调整系数，在基本控制单元建设总量不变的基础上，增强建设用地容积率取值的弹性。

此外，日照市的主城区框架比较大，“城中村”大量存在，在近几年的改造中，由于追逐市场利益，“城中村”改造建设强度不断提高，部分地段的改造强度甚至已经远远超出地段周边的设施承载能力，造成局部交通拥堵、市政设施供应乏力等问题。在确定此类地区的建设强度控制指标时，应结合城区建设情况，通过旧城改造中的经济数据测算，确定待改造用地现状建设强度及规划基准容积率的对应关系，为该类用地的强度指标赋值提供依据。

四

 结语

在近几年的城市快速发展与更新中，国内诸多城市呈现超常规发展态势，城市土地资源面临巨大的需求压力和改造现实，这对规划决策的科学性、合理性提出了更高的要求。因此，相对合理的建设强度分区是解决城市用地超强度建设、城市环境混乱无序、公共开敞空间缺失及基础设施超负荷等问题的有效技术手段之一，是规划决策理性化的前提和依据。在此背景下，加强对城市建设用地特别是居住及商业服务业设施用地建设强度的研究刻不容缓，对于确定城市合理建设容量、打造城市特色空间具有较强的指导作用。

文章全文详见《规划师》杂志2017年10期

《城市更新形势下日照主城区建设强度研究》

 

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